2016年1月7日 星期四

調和開發壓力顧保育 墾丁國家公園提空間利用新計

【墾丁國家公園管理處處長劉培東專訪】
2016年1月7日屏東訊,廖靜蕙報導
墾丁國家公園管理處處長劉培東。攝影:廖靜蕙
墾丁國家公園管理處處長劉培東。攝影:廖靜蕙
去(2015)年12月26日,墾丁國家公園度過32周年慶。這是墾丁國家公園管理處處長劉培東第二次主持處慶,往年處慶都與跨年迎曙光結合,今年他選擇專心辦處慶,邀請社區夥伴及志工朋友相聚,以專題分享、走訪社區,度過溫馨的一天。
這一年來,從終結墾丁違建亂象、遊憩行為以價制量、園區內聚落居民要求劃出國家公園範圍、恆春鎮跨年該不該放天燈、滿洲鄉公所帶走工程挖出的珊瑚礁石等,不斷出現在媒體報導,在在顯示經營管理之挑戰。
面對難題,墾管處希望能朝更細緻的空間規劃,建立社區夥伴關係、發展生態旅遊等方式,來化解遊憩、開發壓力,創造保育及地方發展的多贏局面。
劉培東表示,台灣的國家公園是土地使用計畫,從經營管理的角度思考,管理處目標是保育,但園區內存在開發行為也是事實。而國際保育經驗顯示,保護區的經營管理,脫離不了和在地居民的夥伴關係。

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「什麼是國家公園內的生活方式,我還在想。」劉培東坦言,一股國家公園內特有的生活方式與文化正在墾丁逐步成形,初期的想法是從友善餐廳、行動解說員,讓園區內的旅遊業者變成保育的窗口。
例如,讓進入園區內的遊客,隨時意識到身處國家公園內。墾管處第一步提供園區內每家飯店、每個房間內,放置墾丁國家公園的行動解說QR Code,旅客在房間就可以下載墾丁的行動解說,電子書,回家看這些影片、書籍、解說,提供正確訊息,由此建立遊客與國家公園的連結;這項措施未來也將與民宿業者合作推出。
今年墾管處研擬友善餐廳方案,以認證方式推動園區內餐飲業,不販售珊瑚礁魚類、不賣魚槍打到的魚,或使用在地食材,以此吸引喜歡綠色友善產品的消費者,使園區內的消費行為更趨環境友善。一經認證,墾管處即協助行銷,簽合作備忘錄,讓餐廳業者也能幫國家公園推動保育。

以價制量  結合社區導入解說

為數眾多的遊憩人口,是墾丁國家公園的管理時面臨的首要挑戰,劉培東進一步將園區內的景點,規劃成大眾路線的「遊憩據點」以及適合小眾行腳的「生態秘境」兩種類型。遊憩據點以價制量,生態保護區則須在解說導覽員帶領下入內。
墾丁知名的遊憩據點龍鑾潭每年吸引數萬遊客前來賞鳥。攝影:廖靜蕙
墾丁知名的遊憩據點龍鑾潭每年吸引數萬遊客前來賞鳥。攝影:廖靜蕙
未來,墾管處不但在各遊憩據點收費,還將推出套票,將較少人認識的景點,如瓊麻工業歷史展示區,列入套票中販售,遊客以優惠的價格、搭遊園專車到數個遊憩地點,何樂不為?在管理經營上也提高每個遊憩據點的利用率、分散遊憩壓力。
至於環境敏感地區,劉培東則以「生態秘境」的概念,交給社區經營,導入喜愛自然生態的遊客。墾丁兩處生態保護區—— 龍坑和南仁山,都是熱門景點,遊客只需看個簡報就可進入,走馬看花卻未帶回保育訊息,和遊憩據點毫無分別,但是,這並非國家公園的初衷。因此,墾管處從3月1日起實施,進入生態保護區必須在墾管處訓練合格、並與社區合作的解說導覽員帶領下才能進入,並且就從龍坑和南仁山做起,劉培東說,才算完成環境教育的拼圖!
解說導覽員一團收費1500元,遊客人數上限是15人,遊客可到現地揪團,若想人少聽解說就必須付出比較高的解說導覽費用。分攤下來遊客每人須負100元費用,就能形成一種在地產業。
墾管處一方面保障社區經營管理的權利,得到合理的報酬,這些收入一定比例回饋到社區,還須肩負起社區巡守、環境監測的責任。
「透過在地人的詮釋會更有意思!」劉培東說。墾管處發展社區生態旅遊與導覽已有十年歷史,社頂更列入IUCN 2014年出版的《Tourism and Visitor Management in Protected Areas--Guidelines for sustainability》(中文暫譯:保護區永續旅遊與遊客管理指南)範例,生態旅遊的實踐,也將從社頂經驗出發朝全面性發展。
龍磐公園。攝影:廖靜蕙
龍磐公園。攝影:廖靜蕙
他提出「生態旅遊法制化」的構想,意即讓社區能取得在地經營管理的權利義務。因此,無論是外地訓練的解說導覽員,或者是墾管處培訓當地居民的解說導覽員,都必須透過社區組織運作,享受權利也有應盡的義務。
國際間保護區一路走來,沒有原地住民的配合,保護區的經營管理成功率都不大;只是該怎麼配合?
「社區結合生態旅遊、生態保護區導入社區解說導覽員,然後用他們保護下來的環境說故事,賺一點解說費用,是合理的。」劉培東說,當社區能力建構起來,珍貴的鐘乳石洞也可以交給社區管理經營,就有很多人一起完成很多事!
墾丁國家公園2016年新措施列表

政策或措施
具體內容
1
鵝鑾鼻公園入園門票票價調整
  1. 元旦起實施。
  2. 調高鵝鑾鼻公園門票:全票60元、半票30元。
2
垂釣許可公告
  1. 2月1日實施。
  2. 公告本處園區之海域一般管制區10處許可垂釣點,以供垂釣活動。
3
申請進入龍坑及南仁山生態保護區,須由解說員帶團付費導覽。
  1. 3月1日起實施。
  2. 必須付費申請經墾管處培訓合格之解說員帶領才能進入,每15人需聘請1名解說員,並採團進團出。
  3. 南仁山生態保護區每日限制入園人數維持現有400人不變;龍坑生態保護區每日入園上、下午各限額150人。皆由解說員採分流管制方式帶領進行環境教育。
  4. 為免外籍遊客人數眾多影響國人入園權益,龍坑生態保護區另增設限制:非本國籍遊客入園人數上、下午各限額50名,總計龍坑每日開放本國遊客200個名額,外籍遊客和陸客及港澳共計100個名額。
4
貓鼻頭公園入園收費
  1. 5月1日起實施。
  2. 全票30元、半票15元;40人以上團體8折。
製表:墾丁國家公園管理處

超大一般管制區  土地分區需細緻

而眾多遊憩、開發壓力背後隱藏的,其實是整個國家公園的土地分區利用問題。身為台灣最早成立的國家公園,墾丁國家公園的土地管理源自都市計劃的特定風景區,未能以生態保護區、特別景觀區為主來規劃土地利用,其一般管制區[1]達54%,從坡度很陡的土地,到墾丁大街都涵蓋在內,範圍大且雜,難以同一套標準管理。
劉培東指出,他將按土地使用程度,將一般管制區土地細分為三種:管(一)如墾丁大街、南灣、帆船石等,這類人為開發及經濟活動頻繁之處;管(二)為傳統的聚落和農地,維持既有的經濟行為;管(三)則是坡度較陡的土地,仍維持自然風貌,未來不准許新建築及其他開發,讓這些地方能恢復自然狀態。
「管(三)就是備位的生態保護區,等它恢復到一定程度後,還能轉化成生態旅遊場域。」劉培東說,這類土地將優先匡列下來。
但管(三)內仍有一些私人土地,包括鄉建用地,一小塊一小塊地隱藏在坡度陡峭的山上,並因農地和建地進出所需而開路,造成環境更大衝擊。為了維持山上環境,他認為,以容積轉換的方式,將私人土地往管(一)集中,再以細部計畫、特區方式來管理較為洽當。當管(三)容積移轉後,生態慢慢恢復,就可成為將來的生態保護區。
至於管(一)經營管理,劉培東說,墾丁遊憩人次已突破800多萬人次,這些遊憩人口進入墾丁,需一些服務設施,如平價旅館、民宿、餐飲服務,都需仰賴聚落服務;而大量遊客衝擊,對於墾丁大街已形成發展的壓力與困擾。
墾管處依照法令執行拆除違建之餘,也思考解決方案,例如可以基於改善景觀的條件下解除限建;換句話說,限建可討論,但須配合景觀改善。包括未來新增建築或建築體外觀,都有類似都市計畫的都市設計的審議機制,雖放寬條件但必須逐步改善景觀。

解除限建  兼顧景觀為前提

另外,由於管(一)大都為老社區,一旦不足以吸納由管(三)轉移的容積時,墾管處不排除新增開發區的選項。「新開發區的重要使命,是創造好的、新的景觀,提升土地和活動量的供給,減緩發展區的壓力。」劉培東說,管(一)新增開發區是為了移轉管(三)的容積,否則就不需要這些作為。
至於管(二)傳統的聚落和農地,維持既有的經濟行為之餘,無法忽視因遊憩壓力而產生的質變,必需盡早規畫亡羊補牢。目標是協助社區發展從保育觀點出發,進而成為「生態旅遊的經營者」。
目前居民對於限建有很多抱怨,部分居民也要求劃出國家公園範圍外;只是,一旦聚落劃出園區外,由屏東縣政府進行土地編定,會是非都市土地或都市土地,都是未知數,卻必須面對恆春半島的生態衝擊。
類似管(一)的區域,若劃出國家公園,對保育有何影響?劉培東認為,在劃出後其影響仍持續作用,無論是蓋高樓大廈或放任不管,只會造成更大的影響,卻難以管理。
如何化解遊憩、開發壓力,更嚴謹落實保育目標?從墾丁國家公園的例子來看,許多現存條件皆須花上不少時間折衝、溝通、適應,經營管理者的態度和智慧顯得格外重要。對此,劉培東表示,更細緻的空間規劃,社區夥伴關係、生態旅遊,將是未來的發展重點。盼能使地方不視保育為限制,而是發展契機,創造多贏局面。
※註釋
[1] 依據《國家公園法》第12條國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性,劃分為一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區以及生態保護區。一般管制區則指「國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地及水域,包括既有小村落,並准許原土地、水域利用型態之地區。
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