2016年2月4日 星期四

垃圾爆滿只能堆進保護區? 台南城西掩埋場開發惹議

2016年2月4日台北訊,廖靜蕙報導
去年底完成環境影響差異分析報告的台南市環保局「城西第4期垃圾掩埋場」,由於位於台江國家公園及四草國際級重要濕地範圍內,此處已經學者確認為台灣特有種「北埔蟬」全台僅剩最好的棲息環境,經媒體報導,引發當地居民、保育團體爭議,1日晚上台南市副市長曾旭正出席公民會議,宣布全案程序暫緩。
然而,在保護區內開發垃圾掩埋場,到底能不能達到保育的功能?台南市即將爆滿的掩埋場,又該何去何從?逐年增加的垃圾量,民眾的責任是什麼?環境保護局該不該保護自然生態,還是只處理廢棄物就好?都須一一檢視。
城西廢棄物處理專區配置圖。資料來源:台南市政府環保局簡報資料
城西廢棄物處理專區配置圖。資料來源:台南市政府環保局簡報資料

城西掩埋場區位:國家公園、國際級重要濕地

台南市環保局「城西第4期垃圾掩埋場」2003年即經環境影響評估核定在案,2006年完成用地變更、去年底完成環境影響差異分析報告。第4期垃圾衛生掩埋場面積14.1公頃,實際開發面積僅6.89公頃,環保局表示,已縮減開發面積,降低環境衝擊,並為了保留防風林,縮減7公頃開發面積,底層鋪設厚度2公厘以上雙層不透水布,絕不會造成二次污染。
環保局說,臺南市的衛生掩埋場僅剩城西三期一處,掩埋容量僅剩30,800立方公尺,預估2017年飽和,若沒有開闢新的掩埋場,「屆時垃圾無處可去,勢必產生垃圾大戰。
2009年台江國家公園成立後,將城西4期預定地劃為一般管制區,台江國家公園管理處處長張維銓表示,台南市政府雖強調取得無妨礙國家公園計畫證明,但這份文件是礙於《國有財產法第38條「不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定者」需由「申請撥用機關(台南市政府環保局)檢具使用計畫及圖說,報經其上級機關(台江國家公園)核明屬實」。台管處提出的證明,只是為了讓台南市取得土地撥用,非關同意開發與否。
張維銓解釋,《國家公園法第8條一般管制區容許「原土地、水域利用型態之地區」;因環評早於國家公園選定前通過,因此掩埋場得以適用此法條。
另一般管制區「經國家公園管理處之許可,可進行土地之開墾或變更使用」,因此,即使通過環境差異分析審查,未來還須送入台管處審查,若確認影響衝擊過大,有可能呈報內政部審查,至於是內部審查、召開專家小組會議或送到「國家公園計畫委員會」審議,端賴內政部決定。
依據《國家公園法》第4條「選定、變更或廢止國家公園區域或審議國家公園計畫」應由「國家公園計畫委員會」審議,但內政部並未對審議項目清楚規範。通常是案件直接由管處自行評估處理,若判斷情節重大,才會呈報到營建署、內政部,即使到了內政部,也有可能由內政部內部自行審理,不一定送由國家公園計畫委員會審理。
例如知名的墾丁園區內的京棧開發計畫、玉山排雲山莊電力使用等,要不要送國家公園計畫委員會審議,都由管處自行評估;民眾能參與表達意見的機會相對有限。
除了要通過國家公園審議,掩埋場區位也位於四草國際級國家重要濕地範圍內,非屬允許明智利用項目,因此須依據《濕地保育法》第15、27條「有影響重要濕地之虞者,應先徵詢中央主管機關之意見」、「中央主管機關認有破壞、降低重要濕地環境或生態功能之虞之開發或利用行為,該申請開發或利用者應擬具濕地影響說明書,申請該管主管機關審查許可。」
也就是由於位於國際級國家重要濕地內,極有可能審議必須送徵詢內政部意見,並提具「濕地影響說明書」由「內政部重要濕地審議小組」進行審查。

台灣暗蟬重要棲地 學者建議列「易危」

這麼繁複的審議手續,說穿了都是為了確保生態服務功能無虞,達到保護區設立的目的。報導指出,幾位學者都認為,不該在海岸設立掩埋場,尤其是在國家公園內,砍防風林蓋掩埋場,保護防風林並非只為某單一物種,而是要保護台灣這特殊的環境和棲地。
這幾年台江國家公園委託台南大學生態系主任張原謀、副教授黃文伯研究團隊進行園區範圍內昆蟲相及北埔蟬先期調查,北埔蟬1907年日本人松村松年發表為新種,1927發表卻認為新屬;由於北埔蟬雄蟲一天中只於黎明與黃昏兩個時段鳴叫,所以台灣話把北埔蟬稱為「暗蟬」或「暗蛄蟬」。
北埔蟬。攝影:大型阿生。來源:DIGIPHOTO
北埔蟬。攝影:大型阿生。來源:DIGIPHOTO
在2014年報告中指出,台江國家公園的陸域範圍可能是北埔蟬在台灣最主要的族群分布;「目前在其他地點雖有零星分布的發現,但其族群分布呈現不連續的狀況,顯示族群彼此之間可能存在嚴重的隔離現象。由於台灣西部平原的高度開墾,平原地區的低地森林幾乎蕩然無存,未來北埔蟬的分布區域、占有面積或棲地品質也可能遭受到嚴重的威脅。」
研究團隊建議「參照 IUCN物種保育等級的分級標準,建議以分布面積及相關的附加條件之標準,將北埔蟬申列為易受害的(VU)保育等級,或更高的保育等級,加強對此曾經被認為在台灣已經滅絕物種之保育」。
對於學者質疑,何以當地生態豐富,卻編訂為一般管制區?張維銓表示,劃設之際並未有相關的監測報告,未來在即將開跑的第一次通盤檢討,可以依據科學證據重新檢視。只是,一般管制區是作為核心保育區的緩衝,一旦開發為掩埋場,真的還能達到緩衝的概念?張維銓表示,由於台南市政府尚未將計畫送進管處,無從判斷內容。

保護區的事,就是全民的事!

過去幾座掩埋場封閉後復育成績雖亮眼,包括零期掩埋場已封閉復育成壘球場供民眾使用,未來預計設置太陽能板,符合低碳城市之作為;一期掩埋場經過綠美化植栽後已將土地歸還給林務局保管;二期掩埋場也已封閉且復育植栽。未來第四期垃圾掩埋飽和後,同樣會種植防風林復育,變更為原來的保安林保護區。
只是,國家公園到底該發揮的是預防性功能,或任由開發之後,再進行復育?況且,無論開發或復育,使用的都是人民的納稅錢,破壞了自然生態也是全民承擔,非得在保護區蓋掩埋場只有一個理由,就是遠離人類活動的聚落。
依據環保署統計資料(公務統計報表查詢/廢棄物管理及土壤污染防治報表查詢功能),台南市去年10月人日均垃圾量生產量為0.877公斤,較全台人日均垃圾量0.822略高,似乎仍有努力空間,但終究難以避免垃圾何去何從的命運;然而,台南市民的利益(垃圾掩埋的需要)能不能凌駕全國人民的利益(保護生態系服務功能)?公民審議應納入這些條件考量,而非讓國家保護下來的地區,因為人口稀少而成了垃圾掩埋場。
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