2015年2月2日 星期一

《濕地法》今上路 兼顧保育、利用 保護區更親人

2015年2月2日台北訊，廖靜蕙報導
《濕地保育法》今日（2/2）正式上路，目前台灣有42處國家重要濕地、41處暫定地方級重要濕地，共83處國家重要濕地。總面積由2011年公告的56,860公頃，確認為47,627公頃。
前內政部營建署國家公園組組長張維銓，接受專訪時指出《濕地保育法》不同之處在於採雙軌制，將保育和明智利用放在天平的兩端維持平衡，並透過保育利用計畫、分區管理機制，將濕地保育的「未來性」，放入經營管理中考量，是相當親人的保護區概念。
《濕地法》上路後，可望解決濕地無端遭受開發破壞，又能兼顧產業利用。圖為彰化海岸濕地。攝影：蔡嘉陽。

保育與明智利用 雙軌並行

「濕地沒有農漁業，就不足以成就生態」現為台江國家公園管理處處長的張維銓表示，幾年前黑面琵鷺過境台灣，數量驟降，經過調查發現，原來是當地魚塭由淺坪式養殖，改為深水式養殖龍膽石斑，使得黑琵少了覓食棲地。
在此之前，當地養殖虱目魚，收成之後的下雜魚，提供黑琵重要的食源。
經過台江國家公園於台南大學西校區營造虱目魚養殖魚塭，監測證實黑琵數量回穩，證明農漁產業也是生態的一環、濕地保育照顧的對象。
張維銓表示，濕地樣態非常多樣，在明智利用這部分，每個濕地大概都有定位，有些濕地偏重生態旅遊，有些偏產業發展，有些偏景觀維護，很難只靠數十條法令完整涵蓋，一路上將充滿挑戰，需要更具彈性的管理以及應變，有待全民守護體諒。

分區管制集中開發需求 解決兩難

至於民眾似乎認為，只要劃設保護區，權益就會受損。即使如金門慈湖濕地，全區位於國家公園範圍內，民眾還是反對，不能接受劃入國家重要濕地，多一個法管制。
而最近到營建署抗議的五十二甲濕地，是東山河旁的滯洪區，當地91%屬於農牧用地，即便是易淹水地區，民眾仍舊期待填土蓋農舍，但在濕地上不能填土，因此產生利益衝突；另外，宜蘭縣政府期待將299公頃的濕地全區保護，也限制縣內幾處濕地中的農舍申請案件，與濕地法無關。
五十二甲濕地附近的民眾，因擔心濕地法上路後無法變更土地利用，近日曾至營建署抗議。圖為五十二甲溼地空拍圖。圖片來源：荒野保護協會宜蘭分會。
張維銓表示，「重要濕地保育利用計畫」使用分區利用概念，濕地內有5個分區，其中「核心保育區」、「生態復育區」是較嚴格的保護，其他如「環境教育區」、「管理服務區」以及「其他分區」3種分區則較具彈性，在其他分區或許能導入都市／區域計畫，將民眾的開發需求透過容積移轉，集中一處，解開保育和開發的結。
但是不可諱言，即便不做高強度的開發、在容許的使用項目內，仍多一些麻煩。例如由種稻改作養魚，若現況不是魚塭，就必須經過許可，確實是多了一道申請手續。
制定40條減少濕地損失衝擊
濕地保育計畫將依照濕地利用的不同功能分區。圖為四草濕地。張維銓說，2011年尚不知道濕地保育法如何制定，只單純基於保護濕地進行研究監測，因此劃設範圍比較大，然而濕地保育法第40條將2011年經中央主管機關核定公告之國際級及國家級國家重要濕地，於本法施行後，視同國際級與國家級重要濕地；地方級國家重要濕地，視同第12條第1項之地方級暫定重要濕地。
爭議也由此而生。他強調，之所以制訂40條，是怕現有這些珍貴濕地會有所損失、衝擊。無論是法規會或法務部都認為此條文具有擬制效力，由原來的行政公告直接銜接濕地保育法是沒有問題的。
不過當初國家重要濕地公告目的和溼地保育法不全然相同，目前條文雖有民眾參與的機制，但更早之前公告畫設範圍過程，並沒有相關規定，大多缺乏民眾溝通、參與；有人因此認為程序正義有問題。
有關第40條對於位於原住民傳統領域地濕地，是否應踐行《原住民基本法》第21條？去（2014）年由行政院法規會邀請原民會召開討論，行政院法規會和法務部都認為第40條具有擬制效力，沒有問題，而且是「後法」優於前法，因此無須踐行原基法規定。

兼顧民眾權益 濕地範圍再確認

為此，濕地小組才會探討視同，並調整濕地範圍。如七股產業專區，雖21條「重要濕地範圍內之土地得為農業、漁業、鹽業及建物等從來之現況使用」，但因產業強度較強，因此畫出濕地範圍；另外，桃園埤圳口數多且多為私人所有，不像嘉南埤圳32處，可以逐處與水利會討論，且北桃園開發迫切，到最後只能確認300多口。
但也有擴大範圍的濕地，如七股頂山的扇形鹽田之前不在台江國家公園範圍，但頂山地區附近有200多隻黑面琵鷺棲息，因此劃入台江範圍，是擴增的案例。
張維銓表示，濕地保育法真正的精神在於教民眾怎麼利用濕地，而非只能填平。
大部分濕地都具有農漁、供水、遊憩與都市開放空間的功能，僅小部份是保護區。若說實質影響，大概就是開發建築的行為。「濕地保育法與其說是管制，還不如說是調整。適度改變使用方式，就可以長久享受濕地免費的生態服務。」

濕地保育法問答集

問：《濕地保育法》的保護對象為何？
答：經《濕地保育法》視同的42處國際級、國家級重要濕地；以及經濕地法評定為重要濕地者。
問：《濕地保育法》上路，中央到地方基層，有哪些管理單位、新增那些管理機制？
答：2月2日上路後，中央法令、國際級以及國家級重要濕地主管機關為內政部，但「重要濕地保育利用計畫」則將委任給內政部所屬機關，如國家公園。
在管理機制方面，將環境規劃制度帶進濕地保育，迴避減輕及生態補償審議制度化，機關（構）間委託、委任，及委託民間經營管理。
問：什麼是將「環境規劃制度帶進濕地保育」？
答：「將環境規劃制度帶進濕地保育」意思是將管理資源依據人事時地物等原則進行分配，並能使用都市／區域計畫為管理工具。
以往野動法或是文資法範圍畫了就很嚴格，土地處理地技術上比較僵硬。但是濕地強調明智利用，則可借用空間規劃的手段調和衝突。
問：將都市／區域計劃放到濕地中，有那些好處？
答：都市或區域計畫著重「未來性」，也就是說，眼前一片空地或是雜木林，未來要變成高樓大廈或維持現況，逐步實現目的。因此，將「未來性」置入濕地規劃，也就能將值得保護地濕地，列入國家重要濕地，逐步改善問題。這與野動法、公園法、文資法認為不夠格就不會去保護的思維不同。
其次，濕地規劃中會從減低野生動物與發展衝突的角度，規劃預留未來野生動物應該要移入的地方。最後，用環境規劃或土地分區規劃或處分的問題解決問題，例如淹水、野生動物棲息等區域，這些原可開的發權利或樓地版面積，集中於一個區域統一開發，達到多贏局面。
問：《濕地保育法》中，有哪些民眾參與機制的設計？
答：重要濕地評定變更及廢止辦法、研擬重要濕地保育利用計畫以及迴避減輕補償之審議，都有民眾參與的機制，
問：位於濕地內的私人土地，如何明智利用？
答：私有土地可透過重要濕地保育利用計畫的規劃，適度允許使用項目並區分使用時間、空間及強度；非計畫允許者，則依許可及審議程序辦理。最重要的是，不要放棄參與的機會，多參與討論及意見表述，才能反映到保育利用計畫中。
問：《濕地保育法》如何協助地方發展特色產業？
答：營建署積極性輔導仍以獎補助為主，例如彰化溪州尚水米即為2011～2014年獎補助作業輔導案例。
此外，在《濕地保育法》「許可使用濕地標章及回饋金運用管理辦法」中，濕地產業如農漁牧、生態旅遊行程以及場所，都可以申請「濕地標章」，但須依規定提撥一定比例（淨收入現值3-12%）的回饋金納入濕地基金，作為濕地保育、復育及環境教育等用途。
濕地標章有三個面向：農漁產品、生態旅遊遊程，環境設施（不須經過環境教育場所認證），例如馬太鞍濕地的環境教育，也可以申請濕地標章；除了生產的魚，魚塭也可以申請濕地標章。
當民眾到濕地旅遊、賞鳥之際，或能直接跟村民購買農漁產品、去當地麵攤、小飯館吃飯；多跟社區民眾聊聊增進交流，回到網路上說說她們的故事，透過濕地消費，幫助地方社區振興經濟。
※ 本文與 行政院農業委員會 林務局   合作刊登 
作者： 於

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