【墾丁國家公園管理處處長劉培東專訪】
2016年1月7日屏東訊，廖靜蕙報導
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| 墾丁國家公園管理處處長劉培東。攝影：廖靜蕙 |
去（2015）年12月26日，墾丁國家公園度過32周年慶。這是墾丁國家公園管理處處長劉培東第二次主持處慶，往年處慶都與跨年迎曙光結合，今年他選擇專心辦處慶，邀請社區夥伴及志工朋友相聚，以專題分享、走訪社區，度過溫馨的一天。
這一年來，從終結墾丁違建亂象、遊憩行為以價制量、園區內聚落居民要求劃出國家公園範圍、恆春鎮跨年該不該放天燈、滿洲鄉公所帶走工程挖出的珊瑚礁石等，不斷出現在媒體報導，在在顯示經營管理之挑戰。
面對難題，墾管處希望能朝更細緻的空間規劃，建立社區夥伴關係、發展生態旅遊等方式，來化解遊憩、開發壓力，創造保育及地方發展的多贏局面。
劉培東表示，台灣的國家公園是土地使用計畫，從經營管理的角度思考，管理處目標是保育，但園區內存在開發行為也是事實。而國際保育經驗顯示，保護區的經營管理，脫離不了和在地居民的夥伴關係。
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「什麼是國家公園內的生活方式，我還在想。」劉培東坦言，一股國家公園內特有的生活方式與文化正在墾丁逐步成形，初期的想法是從友善餐廳、行動解說員，讓園區內的旅遊業者變成保育的窗口。
例如，讓進入園區內的遊客，隨時意識到身處國家公園內。墾管處第一步提供園區內每家飯店、每個房間內，放置墾丁國家公園的行動解說QR Code，旅客在房間就可以下載墾丁的行動解說，電子書，回家看這些影片、書籍、解說，提供正確訊息，由此建立遊客與國家公園的連結；這項措施未來也將與民宿業者合作推出。
今年墾管處研擬友善餐廳方案，以認證方式推動園區內餐飲業，不販售珊瑚礁魚類、不賣魚槍打到的魚，或使用在地食材，以此吸引喜歡綠色友善產品的消費者，使園區內的消費行為更趨環境友善。一經認證，墾管處即協助行銷，簽合作備忘錄，讓餐廳業者也能幫國家公園推動保育。
以價制量 結合社區導入解說
為數眾多的遊憩人口，是墾丁國家公園的管理時面臨的首要挑戰，劉培東進一步將園區內的景點，規劃成大眾路線的「遊憩據點」以及適合小眾行腳的「生態秘境」兩種類型。遊憩據點以價制量，生態保護區則須在解說導覽員帶領下入內。
墾丁知名的遊憩據點龍鑾潭每年吸引數萬遊客前來賞鳥。攝影：廖靜蕙
未來，墾管處不但在各遊憩據點收費，還將推出套票，將較少人認識的景點，如瓊麻工業歷史展示區，列入套票中販售，遊客以優惠的價格、搭遊園專車到數個遊憩地點，何樂不為？在管理經營上也提高每個遊憩據點的利用率、分散遊憩壓力。
至於環境敏感地區，劉培東則以「生態秘境」的概念，交給社區經營，導入喜愛自然生態的遊客。墾丁兩處生態保護區—— 龍坑和南仁山，都是熱門景點，遊客只需看個簡報就可進入，走馬看花卻未帶回保育訊息，和遊憩據點毫無分別，但是，這並非國家公園的初衷。因此，墾管處從3月1日起實施，進入生態保護區必須在墾管處訓練合格、並與社區合作的解說導覽員帶領下才能進入，並且就從龍坑和南仁山做起，劉培東說，才算完成環境教育的拼圖！
解說導覽員一團收費1500元，遊客人數上限是15人，遊客可到現地揪團，若想人少聽解說就必須付出比較高的解說導覽費用。分攤下來遊客每人須負100元費用，就能形成一種在地產業。
墾管處一方面保障社區經營管理的權利，得到合理的報酬，這些收入一定比例回饋到社區，還須肩負起社區巡守、環境監測的責任。
「透過在地人的詮釋會更有意思！」劉培東說。墾管處發展社區生態旅遊與導覽已有十年歷史，社頂更列入IUCN 2014年出版的《Tourism and Visitor Management in Protected Areas－－Guidelines for sustainability》（中文暫譯：保護區永續旅遊與遊客管理指南）範例，生態旅遊的實踐，也將從社頂經驗出發朝全面性發展。
龍磐公園。攝影：廖靜蕙
他提出「生態旅遊法制化」的構想，意即讓社區能取得在地經營管理的權利義務。因此，無論是外地訓練的解說導覽員，或者是墾管處培訓當地居民的解說導覽員，都必須透過社區組織運作，享受權利也有應盡的義務。
國際間保護區一路走來，沒有原地住民的配合，保護區的經營管理成功率都不大；只是該怎麼配合？
「社區結合生態旅遊、生態保護區導入社區解說導覽員，然後用他們保護下來的環境說故事，賺一點解說費用，是合理的。」劉培東說，當社區能力建構起來，珍貴的鐘乳石洞也可以交給社區管理經營，就有很多人一起完成很多事！
墾丁國家公園2016年新措施列表
政策或措施
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具體內容
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1
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鵝鑾鼻公園入園門票票價調整
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2
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垂釣許可公告
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3
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申請進入龍坑及南仁山生態保護區，須由解說員帶團付費導覽。
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4
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貓鼻頭公園入園收費
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製表：墾丁國家公園管理處
超大一般管制區 土地分區需細緻
而眾多遊憩、開發壓力背後隱藏的，其實是整個國家公園的土地分區利用問題。身為台灣最早成立的國家公園，墾丁國家公園的土地管理源自都市計劃的特定風景區，未能以生態保護區、特別景觀區為主來規劃土地利用，其一般管制區[1]達54%，從坡度很陡的土地，到墾丁大街都涵蓋在內，範圍大且雜，難以同一套標準管理。
劉培東指出，他將按土地使用程度，將一般管制區土地細分為三種：管（一）如墾丁大街、南灣、帆船石等，這類人為開發及經濟活動頻繁之處；管（二）為傳統的聚落和農地，維持既有的經濟行為；管（三）則是坡度較陡的土地，仍維持自然風貌，未來不准許新建築及其他開發，讓這些地方能恢復自然狀態。
「管（三）就是備位的生態保護區，等它恢復到一定程度後，還能轉化成生態旅遊場域。」劉培東說，這類土地將優先匡列下來。
但管（三）內仍有一些私人土地，包括鄉建用地，一小塊一小塊地隱藏在坡度陡峭的山上，並因農地和建地進出所需而開路，造成環境更大衝擊。為了維持山上環境，他認為，以容積轉換的方式，將私人土地往管（一）集中，再以細部計畫、特區方式來管理較為洽當。當管（三）容積移轉後，生態慢慢恢復，就可成為將來的生態保護區。
至於管（一）經營管理，劉培東說，墾丁遊憩人次已突破800多萬人次，這些遊憩人口進入墾丁，需一些服務設施，如平價旅館、民宿、餐飲服務，都需仰賴聚落服務；而大量遊客衝擊，對於墾丁大街已形成發展的壓力與困擾。
墾管處依照法令執行拆除違建之餘，也思考解決方案，例如可以基於改善景觀的條件下解除限建；換句話說，限建可討論，但須配合景觀改善。包括未來新增建築或建築體外觀，都有類似都市計畫的都市設計的審議機制，雖放寬條件但必須逐步改善景觀。
解除限建 兼顧景觀為前提
另外，由於管（一）大都為老社區，一旦不足以吸納由管（三）轉移的容積時，墾管處不排除新增開發區的選項。「新開發區的重要使命，是創造好的、新的景觀，提升土地和活動量的供給，減緩發展區的壓力。」劉培東說，管（一）新增開發區是為了移轉管（三）的容積，否則就不需要這些作為。
至於管（二）傳統的聚落和農地，維持既有的經濟行為之餘，無法忽視因遊憩壓力而產生的質變，必需盡早規畫亡羊補牢。目標是協助社區發展從保育觀點出發，進而成為「生態旅遊的經營者」。
目前居民對於限建有很多抱怨，部分居民也要求劃出國家公園範圍外；只是，一旦聚落劃出園區外，由屏東縣政府進行土地編定，會是非都市土地或都市土地，都是未知數，卻必須面對恆春半島的生態衝擊。
類似管（一）的區域，若劃出國家公園，對保育有何影響？劉培東認為，在劃出後其影響仍持續作用，無論是蓋高樓大廈或放任不管，只會造成更大的影響，卻難以管理。
如何化解遊憩、開發壓力，更嚴謹落實保育目標？從墾丁國家公園的例子來看，許多現存條件皆須花上不少時間折衝、溝通、適應，經營管理者的態度和智慧顯得格外重要。對此，劉培東表示，更細緻的空間規劃，社區夥伴關係、生態旅遊，將是未來的發展重點。盼能使地方不視保育為限制，而是發展契機，創造多贏局面。
※註釋
[1] 依據《國家公園法》第12條國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分為一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區以及生態保護區。一般管制區則指「國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地及水域，包括既有小村落，並准許原土地、水域利用型態之地區。」
【墾丁國家公園32周年慶系列】
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