醉眠芳草記: 繼續「看見台灣」：清境不清靜的背後

作者：廖靜蕙

去（2013）年紀錄片《看見台灣》，忠實呈現了清境農場現況，然而卻是讓人啞口無言與愕然，從平面看高大夢幻的童話城堡，從空中看卻是滿目瘡痍，濫墾濫伐不下於平地。這讓人不得不問，國土傷痕從何而來？

由 Google Map 觀看清境所在的山稜。右下角母安山下方為廬山、左下方為萬大水庫。(點此往 Google Map)

有「霧上桃源」之稱的清境農場，位於雪山山脈的南側，海拔1750公尺，面積757公頃，每年5~9月，平均氣溫15℃~23℃左右，氣候宜人，景色優美。1960年代為了安置從緬甸作戰、撤退的國軍和他們的家屬，約253人，於是成立「見晴農場」，幾年後由當時的總統蔣經國改名為「清境農場」。

一開始，退輔會原希望農場可以自給自足，沒想到卻連連虧損，直到1985年「清境國民賓館」營業，住宿收入遠大於農業收入，而讓清境農場從單純的農場，發展成觀光農場。

到了1992年清境農場部分土地放領，也就是土地所有權可以自由買賣、轉讓，這使得外地者陸續進駐清境經營民宿。

另一方面，1999年921地震、2000年碧利斯颱風來襲，都曾重挫清境觀光產業；極端氣候無分別的威脅著當地。雖然如此，觀光產業並未消退。 2001年「清境觀光發展促進會」的成立，帶動清境地區民宿大量發展；再加上統一集團進駐、周休二日帶動國民旅遊、開放兩岸觀光市場等因素，都讓清境旅遊人次扶搖直上。

超限利用、違建都有查，只是地方政府力道到哪裡？

看見台灣，讓觀眾看見清境農場違法民宿猖獗，面對此項爭議，去年12月初，時任內政部長李鴻源曾大刀闊斧要求查辦，要求營建署兩周內對照「災害潛勢地圖」與當地民宿、地貌位置，劃分高危險地區、低密度開發、合法等級別，提報行政院國土保育專案小組討論；到了下旬，態度似又軟化了，對於清境違法民宿拆除問題，表示「不能貿然拆」，與行政院長江宜樺不容許違法態度不同調。

地方政府的態度也許可以解釋何以李鴻源態度軟化。對於「災害潛勢地圖」套疊結果，南投縣代理縣長陳志清抨擊，整個台灣恐怕至少有一半土地不能住，認為內政部缺乏科學依據，「太草率了」。縣府建設處長曾仁隆也說，清境危險區域偏高，是認定標準從寬的關係，就像「一條水溝淹水，就把整里畫入易淹水區」。

管理清境違法民宿政府也應一併檢討其他地區？

只是災害潛勢圖一套疊，住房率就下降兩成，這對業者壓力可不小。包括清境觀光協會、清境永續發展協會等業者團體，都認為不該因《看見台灣》，將清境民宿業者污名化為「過度開發」、「破壞國土」，外界指控要有科學數據。他們更揪出九份、金瓜石地區，陽明山、阿里山、梨山等地超限開發可能更嚴重。業者說，「如果要清境鞠躬下台」，政府也應一併檢討其他地區。

然而，依據中央地質調查所資料，南投縣政府最近推出的「新訂清境風景特定區計畫」範圍內，60%皆為山崩地滑潛勢區，意思是真的有山崩地滑現象，而非潛在、預估性質；地質條件的差異，已經決定清境的命運。

依南投縣政府2011年度統計資料，清境及霧社地區旅館及民宿共有147 家；其中，合法營業家數103 家，尚未合法營業家數44 家，但有近8成合法的業者，其建物之實際容積率及總樓地板面積超出原核准的使用強度，多數旅館及民宿皆有擴建之情形。因此才有「清境地區只有4家完全合法」的說法。

又見廬山？

「新訂清境風景特定區計畫」意圖將計畫範圍內的土地利用，由非都市計畫土地，變更為都市計畫土地，南投縣政府強調土地區分為保護區和風景區，民宿集中於風景區；區內除了現有台14甲線，無其他計畫道路，只有步道系統，採低密度開發，以此為違法民宿解套。

南投縣這樣做已非第一次，28年前，廬山溫泉區也因非法違建浮濫，縣府因此制訂「廬山風景特定區」都市計畫，使民宿業者得以就地合法，但違法旅館不減反增。1993年通盤檢討，二次就地合法。直到2008年9月辛樂克沖毀3棟飯店、2009年莫拉克再次重創廬山，才於2011年第二次通盤檢討時，將「立即危害」土地變更為保護區，不得開發。2012年更因深層地滑，正式廢止廬山溫泉區，全區遷移。

這套模式複製到清境，到底行不行？早於2008年，以台大地理環境資源系為首的學者即提出警訊，認為清境農場過度開發，將原本應該造林的坡卻拿來蓋民宿，恐成為下一個廬山。最近這一波都市計畫變更，更挑動社會大眾的神經，到底國土傷痕該如何平撫？

圖：清境地區潛在大規模崩塌地區分布示意圖 (Source:新訂清境風景特定區計畫申請書，原出處為中央地質調查所)

國土復育法在哪裡？

南投縣政府一方面變更都市計畫，限縮清境違法民宿及環境承載量，卻未放棄觀光帶來的好處。2013年「新訂清境風景特定區計畫案政策評估」，將計畫目標訂定為年觀光客150萬人次。150萬人次，換算成每日旅次，再加上常住人口1300人，平均一天5410人。為了容納這麼多人口，需付出哪些環境代價呢？

當觀光產業無止境蔓延與擴張，大量遊客湧入地質不穩定、道路容量又不足的地區，因而產生空氣污染、生活廢污水、垃圾廚餘、超量用水、濫接管線、私設混凝土鋪面道路等環境與自然生態的衝擊，使得這片原指「清新空氣任君取，境地幽雅是仙居」的山林隨之失色，暴露了缺乏整體性國土計畫的缺陷。

恢復「清境」曾有一線希望。2005年行政院「國土復育條例行動綱領與方案」，明訂中部地區海拔1000公尺以上的山坡地為一級山林保護地帶，「應永久保留自然狀態，禁止農耕與其他各項開發」；超限利用地區、生態環境嚴重破壞者，「得」劃定為「國土復育促進地區」，一旦山坡地劃定成復育促進區將禁止任何開發行為。若依此規定，清境農場應進行環境復育，而得以維持「東方瑞士」於不墜。

可惜國土復育條例隨著政黨輪替無疾而終，而國土計畫法，一拖再拖，國土保護失據。

淡江大學建築學系副教授黃瑞茂表示，一旦納入都市計畫，是以財團取向的工具，無論是廬山或清境都不適合。面對極端氣候頻繁，非都市土地還要變更為都計土地嗎？他認為政府應設立一個停損點，有些地方不能開發就是不能開發，不該為了就地合法，讓原該保育下來的土地，變更為都市計畫，否則將成「災難都市」永無寧日。