農地如何確保農用？ 學者：積極執法勝過修法

農地農用與農舍論壇．系列報導（下）

2015年6月14日台北訊，廖靜蕙報導

沒有農地哪有農業，農地農用看似天經地義，卻因假農舍、非法工廠入侵，而險象環生，進而影響農業發展。農委法雖推動修法，只是修法就萬事OK了嗎？事實上，現行法令已授與中央及地方農舍興建事前審核以及事後查核的職權，更重要的是台灣農地該如何確保農用？學者即表示，農業發展目標混亂與執行不力，恐怕再多修法仍是徒勞。

現行法令即可查核農舍，違規即應撤銷。圖片提供：台灣農村陣線。

地方執法  中央要督導

農委會雖積極推動修法，然而，修法前，稽核現行法令更應積極進行。世新大學社會發展研究所助理教授蔡培慧即舉例，農舍法定不能有圍牆，光是圍牆就該查緝。在辦法尚未修訂前，中央政府應與地方政府建管單位聯合查緝。

中興大學國際農業研究中心特聘教授陳吉仲則指出，要降低炒作農地動機方法很多，依據《農業用地興建農舍辦法》13、15條，若未符合原要求，縣市政府可撤銷執照。然而，至今有多少不符合要求蓋在農地上的工廠、廟宇遭撤銷？答案若為否定，問題就不在條文修法，而是執法。

另第2條，將農民取得土地2年修改為10年；或將第2條第5款將「得」改為「應」即是一例。

他認為，辦法已完備，是執行和管理面問題，因此事前審查由縣市政府負責；執行上雖授予地方政府，但又有選舉壓力，若中央能督導、事後再由中央政府稽核，可減少弊端。

2000年時「農地、農用、農有」政策調整為「農地、農用」，顯示農地不一定農有，因此目前有許多農地地主並非農民。以休耕土地的地主為例，一年兩期連續休耕的農地地主中，有65%不具農保資格。

農地不該蓋住宅

農民說法和定義的現行法定不一，但農民定義卻關係著農業政策。為解決農舍農有，又要增加農民定義，能否解決問題仍未知。台灣大學農業經濟學系教授吳榮杰認為，繞著無法解決的問題轉，只會製造更多問題。

農發條例指出2.5分地可分割，其中1/10面積可興建農舍，是否意味10%農地可變建地？吳榮杰認為，無論是誰，都不應在農地上蓋住宅，只有建地才能蓋住宅。

傳統農村地景，農地與農舍鑲嵌，有農業經營才需農舍。圖為苗栗石虎田；攝影：廖靜蕙。

吳榮杰表示，台灣農業透過修法，從「農地農有農用」走到「農地農用」，現在又因農舍問題，以維護「農地農用」推「農舍農有」政策。此「農舍農有」政策目的為何？是否將使政策倒退？陳吉仲也認為，若討論重點在農地農用，則解決方式在於管理和執行層面，而非農民定義問題。

而一旦以「農地農有農用」思維解決了農地蓋農舍，會不會反造成台灣農業發展上的問題？正當聯合國鼓勵家庭農場自給自足，以台灣的地理條件，農委會卻要和大國比農地，推小地主大佃農，認為這樣才是農業，這種思維令人擔心。

對於有人批評蓋農舍或農地休耕、閒置造成糧食自給率偏低，吳榮杰認為，這是因政策限制資源導向農業，又開放進口作物，導致耕種收益過低，農民認為閒置比耕種划算、甚至不惜變賣祖先世代辛苦累積的土地所造成的「果」。

吳榮杰表示，要解決糧食自給率應思考如何讓農民願意耕種，進而愛惜農地，並增加年輕人返農意願，而非只表面地阻擋農舍興建。而政府將假農舍視為違建，僅是轉移焦點，迴避了核心議題。

農地面積說不清  哪來糧食安全

而到底全台可供生產糧食的耕地有多少？陳吉仲指出，農業年報可耕地面積近81萬公頃，主計處普查耕地面積是57萬公頃。農地數量多寡和台灣農業永續經營息息相關，然而政府部門卻出現不同數據。他認為，長期而言，合適的農地數量及區位須從國土規劃角度來談，因為保護農地目的在確保台灣農業永續經營及維護糧食安全。

不但耕地面積說不清楚，農地不斷流失更雪上加霜。政治大學地政系教授顏愛靜提出數據說明，11縣市中，545公頃農地上有非法工廠，其中300多公頃是特定農業區，為了讓非法工廠合法化，內政部透過區域計畫，將土地變更為一般農業區，再轉變為丁種用地。顏愛靜質疑：「將農業用地變更為非農業用地，這樣對嗎？」

且土地變更後和鄰田無區隔，影響了農業生產，例如彰化縣和美鎮遭鄰近工廠汙染，結果無法耕種。

而徵收優良農田開闢工業區也未達成開發目標，造成許多閒置廠區，政府對此束手無策，卻又以輔導違法工廠進入工業區的革新方案為名，持續開闢工業區、徵收土地，顯示了農業部門以外的部會及政策，對農地極不友善。顏愛靜認為，農地問題若無跨部門協調，根本無解。

以公共制度確保農地農有

蔡培慧指出，台灣農業面臨的並非高齡化，而是斷層化。過去30年，新農民並未一波接著一波投入農業，使農村凋零、農業無以為繼。耕種收益不夠，農地只能賣給市場，淪為炒作商品。

對此，蔡培慧提出建立能確保農地農用的「土地儲備制度」。即民眾要賣地時，政府是唯一買主；也可存進土地銀行領孳息，由政府擁有農地，進行土地重劃，或把農地租給新進務農者。（系列報導完，回上篇）

農民認定大哉問

陶淵明是不是農民？他的房子是否農用？吳榮杰提出這個疑問，若套用民間團體的標準，他必須有很多證據證明他的身分。何謂農民？若認定標準不清楚或有困難，將造成農業政策執行之重大困擾。陳吉仲整理目前法令關於農民的定義，包括：

《農業發法條例》第3條定義，農民是指直接從事農業生產之自然人。

行政院主計處人力資源調查統計年報對於農、林、漁、牧業生產人，係指從事作物栽培、動物飼育、林木種植與伐採、水產養殖及漁撈之人員。全國有54萬人。

農林漁牧業普查「農牧戶」認定更具體，例如年底經營（含租借用、受委託）之可耕作地面積在0.05公頃以上（不論是否種植農作物均包括在內）。或飼養1頭以上之大型動物（如乳牛、肉牛、種牛、鹿等）或飼養3頭以上之中型動物（如豬、羊等）、100隻以上之小型動物（如雞、鴨、鵝、兔等），全國約70萬人。

農民健康保險按「農民健康保險條例」，農民除已參加軍人保險、公務人員保險、公務人員眷屬疾病保險、勞工保險及私立學校教職員保險者外，應一律參加農保為被保險人，138萬人。

農會會員則依《農會法》第12條規定，凡中華民國國民，年滿20歲，設籍農會組織區域內，實際從事農業，並合於自耕農、佃農、農業學校畢業或有農業專著或發明，現在從事農業推廣工作，及服務於依法令登記之農、林、牧場員工，實際從事農業工作等條件之一，經農會總幹事提報該理事會審查合格後，得加入該組織區域之基層農會為會員，且每農戶以1人為限，約104萬人。