與黑琵爭一片天 西南沿海發展輕航機惹議

2015年11月11日台北訊，廖靜蕙報導

在黑面琵鷺遷徙路線上，適合飛輕航機嗎？今年，輕航機玩家組成的民間團體，提出新增第23處超輕型載具空域申請。不過，民航局3月完成審核並準備公告時，才經保育團體函知空域範圍進行超輕載活動，將影響野生動物及濕地生態，恐違《濕地保育法》及《野生動物保育法》；空域公告因此喊卡，全案也送濕地審議小組審查。

民航局代表坦言，若非保育團體去函，此案早已公告。而保育黑面琵鷺背後，更重要的是保育提供生態服務系的濕地。此案凸顯了地方不瞭解箇中道理，導致保育屢屢面臨困境。立委邱文彥便痛批，雲嘉南風管處帶頭阻撓濕地劃設，全國因此減少9000公頃濕地面積。

雲嘉南風景區準備透過輕航機發展觀光，但忽略了對黑面琵鷺的衝擊。圖為濁水溪上的輕航機。圖片來源：台灣水鳥研究群 彰化海岸保育行動聯盟（CC BY-NC-SA 2.0）。

現有22處空域  15處還空著

依照交通部民用航空局解釋，台灣已有多處經相關單位會同劃定並公告的「公告空域」，提供民間團體尋覓適合活動之場地；這些公告空域經協會申請並「核定」後，稱為「核定空域」，可免費使用。

目前台灣公告22處適合輕航機使用的空域，只有7處有團體申請使用；也就是還有15處已經公告的空域乏人問津。此次通航申請的超輕載空域是新增，不但部分與幾處國家重要濕地重疊，與冬候鳥遷徙路線更是完全重疊。

中華通用航空發展協會申請空域與濕地範圍套圖結果。圖片來源：營建署城鄉分署簡報資料。

依照民航局解釋，「超輕型載具」指具動力可載人，最大起飛重量不超過510公斤，最小起飛速度每小時65公里內、關動力失速速度每小時不超過64公里之航空器，最為人知的即為輕航機。

從事合法的超輕飛行活動必須具備下列4項條件：

• 人員持有經民航局所發之操作證，超輕型載具亦必須取得檢驗合格證。
• 加入合法之活動團體（該團體之活動指導手冊需經交通部會同行政院體育委員會核定，並配置相關之專業人員與設置基本器材後，始得從事活動。）
•  須有合格的場地。
• 於核定空域內飛行。

空中來客  生態衝擊待評估

內政部營建署城鄉分署表示，由於雲嘉南國家風景區管理處推動空域觀光，在七股鹽田濕地周邊闢建輕航機跑道，中華通用航空發展協會進而向民航局申請空域範圍。由於區域範圍涉及國家重要溼地，必須送濕地審議小組審查。

《濕地保育法》相關規定

第20條 各級政府於重要濕地或第十五條第二項規定納入整體規劃及管理範圍之其他濕地及周邊環境內辦理下列事項時或其計畫有影響重要濕地之虞者，應先徵詢中央主管機關之意見。

第25條 非經主管機關許可，重要濕地範圍內禁止從事下列行為。但其他法律另有規定者，從其規定：
1、擅自抽取、引取、截斷或排放濕地水資源及改變原有水資源系統。
2、挖掘、取土、埋填、堆置或變更濕地地形地貌。
3、破壞生物洄游通道及野生動植物繁殖區或棲息環境。
4、於重要濕地或其上游、周邊水域投放化學物品，排放或傾倒污（廢）水、廢棄物或其他足以降低濕地生態功能之污染物。
5、騷擾、毒害、獵捕、虐待、宰殺野生動物。

第27條 各級政府經依第20條規定徵詢中央主管機關，認有破壞、降低重要濕地環境或生態功能之虞之開發或利用行為，該申請開發或利用者應擬具濕地影響說明書，申請該管主管機關審查許可。審查許可開發或利用行為之原則如下：
1、優先迴避重要濕地。
2、迴避確有困難，應優先採行衝擊減輕措施或替代方案。
3、衝擊減輕措施或替代方案皆已考量仍有困難，無法減輕衝擊，始准予實施異地補償措施。
4、異地補償仍有困難者，始准予實施其他方式之生態補償。

依據該署分析，黑面琵鷺飛行及棲息範圍與超輕型載具潛在衝突，首先，民航局提供空域範圍（草案）經緯度座標，與國家重要濕地範圍套疊結果，飛行範圍包括八掌溪口、北門及七股鹽田等3處國家級重要濕地；經台南市府查詢，經過鹽水、學甲、將軍（漚汪地區）及南鯤鯓特定區等都市計畫區。依照規定超輕載是不得經過都市計畫範圍。

其次，台灣黑面琵鷺保育學會提供韓國繫放黑面琵鷺GPS點位資料，學甲濕地約200隻黑面琵鷺。

該署依據相關科學研究，認為可能有：

1. 光線、噪音及疑似猛禽（誤認輕航機）之行為均會驚擾黑面琵鷺。
2. 起降噪音形成音牆，影響黑面琵鷺接近主棲地及覓食區。
3. 超輕型載具起飛、降落高度與黑面琵鷺飛行高度相當（約500呎），已直接影響其飛行路徑及鄰近核心度冬區。

在噪音方面，40分貝可能造成候鳥驚嚇，而短暫離開；50分貝可能增加其被天敵攻擊機會；70-75分貝將導致長期遠離；80-85分貝就會放棄棲地，不再回來。

黑面琵鷺飛行及棲息範圍與超輕型載具潛在衝突。圖片來源：嘉義林管處。

以國家之力守護水鳥，讓牠們提供生態服務

9月3日召開的「內政部重要濕地審議小組」第三次會議，所有審議委員都認定，空域範圍應避開以黑面琵鷺為主的冬候鳥遷徙路徑，活動季節、棲地熱點及時間，只允許於特定時間（如6-8月）利用，並禁止航空區域位在重要濕地範圍內。

委員提及，空域活動使用建議應以社會公共利益為優先。主席內政部次長林慈玲也表達，濕地保育並非僅針對該範圍內土地之生物進行保育，還包括植物、環境及空間等。林務局代表則主張，任何干擾黑面琵鷺的行為都應避免，遷徙季節期間避免開放空域，在未有相關資料可顯示輕航機不影響黑面琵鷺活動之前，應審慎評估。會議中提出建議通航申請空域以台17線以東範圍內。

中華通用航空發展協會則認為空域範圍不大，若要避開濕地範圍或是以台17線以東範圍為主，飛行空間不足；但可考慮以10月至隔年4月期間、飛行航線避開重要濕地範圍方式進行。此外，為確保飛行員不越界，可於民航局協助下，輕航機加裝廣播式自動回報監視系統，空中交通管制員監視器上可顯示飛機型號、呼號、方向、高度及速度等資訊，紀錄違規行為並要求改善。

黑面琵鷺是國際間重視的保育物種，濕地保育應獲得同等重視。攝影：呂宏昌，圖片來源：林務局。

不過據保育團體監測，今年6月有100多隻黑面琵鷺留在台灣；台江國家公園也表示，9月黑面琵鷺就陸續抵台了。

由於擔心超輕載空域範圍危及好不容易保育下來的黑面琵鷺棲地，立委田秋堇、邱文彥要求釐清超輕載空域與黑琵棲地範圍的關係，並提出空域劃分原則。

邱文彥表示，黑面琵鷺是國際間重視的保育物種，濕地保育應獲得同等重視，這幾年保育有成，來台黑琵數量增加，更應思考如何增加棲地。雲嘉南超輕載空域範圍，讓國際保育團體^[1]來函關切，相關審議應更謹慎；他認為本案不應進行。

田秋堇也指出，台灣雖然保育有成，不過位於北韓的繁殖棲地，即因砲彈射擊影響親鳥育雛，受到驚嚇的親鳥被迫離巢，留下雛鳥活活餓死。棲地保育不易，反對超輕載影響保育成效。

通航代表強調，在此活動已有30年，過去也致力於黑面琵鷺保育，會員也都知道自律；進入體制內，可接受法令管理。只是對於記者提問超輕載的公益為何，卻未有進一步說明。

林務局書面意見：超輕載空域不能影響保育類物種

1、高度部分：一般鳥類在棲地附近覓食及飛行等日常活動大約高度在300公尺以下，然而遷徙時高度可達800至1,000公尺，且候鳥遷徙及過境期間（每年10月至翌年5月），需控制相關載具，避免造成騷擾。

2、區塊位置部分：該署先前提供10筆點為座標涵蓋之超輕型載具空域範圍未涉及野生動物保護區及野生動物重要棲息環境，如本次會議討論空域有推移或擴大面積時，請避開各類法定自然保護區域範圍。

3、惟範圍內若發現黑面琵鷺等保育類野生動物，依據野生動物保育法惟範圍內若發現黑面琵鷺等保育類野生動物，依據野生動物保育法第16條及第18條規定，不得騷擾或為其他利用。

溼地上的「教堂」 「脫離西南沿海居民生活本質」

這幾年，雲嘉南濱海國家風景區管理處積極推動大眾觀光有目共睹。為了園區內超輕載空域申請，特別函覆「為加速觀光發展，爰支持轄區空域之申請。」

不過，22處公告空域沒有一處在雲嘉南風管處內。另一方面，台灣西南沿海就是以人文史蹟、生態樣貌豐富吸引遊客登門，因此最有條件談「保育」。

然而，溼地上豎立號稱「教堂」的建築物，卻空洞無神學論述。學者指出，雲嘉南風管處未遵守土地適宜性分析，而以西方教堂文化興建幾處地標，脫離西南沿海民眾的生活本質。

邱文彥也指出，雲嘉南風管處在國家劃設溼地過程，帶頭反對，北門濕地不好的示範，影響後續宜蘭五十二甲、台東池上鄉的濕地劃設，9000多公頃濕地頓失國家法令保護。

黑面琵鷺列國際間瀕危物種，也受到《野生動物保育法》保障，然而遷徙路線、棲地卻未有法令位階，野生動物保育主管機關林務局只能透過濕地會議、依據同法第16條及第18條表達「不得騷擾或為其他利用」的意見，至於騷擾的定義也未有操作性定義，僅由業者自由心證以及權責單位舉證，預防效果相當有限；而濕地審議小組只能做成不違背濕地保育的結論，其餘也只是備忘性質。

超輕載空域與黑琵遷徙路徑協調歷程

8月4日邀集民航局、台灣黑面琵鷺保育學會及相關單位召開協調會。會議決議：「請作業單位在兼顧生物多樣性環境與濕地合理明智利用情形下，提供超輕型載具活動之建議範圍予民航局憑辦，涉及重要濕地空域活動准否議題，納入重要濕地保育利用計畫或審議機制妥予考量」。

9月3日內政部重要濕地審議小組第3次會議報告。會議決議：「超輕型載具飛行航線於每年黑面琵鷺來台度冬期間，需避開黑面琵鷺活動路徑；其餘時段之空域活動則尊重交通部民用航空局決定」及「相關黑面琵鷺來台度冬期間、範圍與超輕型載具空域之劃分，再請交通部民用航空局與本部營建署及台江國家公園管理處討論確定」。

10月1日立法委員田秋堇國會辦公室來函，要求暫緩公佈前述第五案會議記錄，並建議另召開專家會議邀請黑面琵鷺生態專家與會就空域開放時間、地點、高度審慎研議。

10月2日內政部重要濕地審議小組第4次會議，經與會各單位討論達成共識，請本部營建署儘速邀集交通部、台江國家公園管理處、相關專家學者及關心團體召開協商會議。

11月9日內政部營建署再召開「研商黑面琵鷺棲息範圍與超輕型載具空域之劃分原則」。

※註釋：

[1]此處是指「國際黑面琵鷺後援聯盟」（Spoonbill Action Voluntary Echo International），簡稱SAVE，長年致力於保護瀕危的黑面琵鷺，黑面琵鷺每年的遷徙範圍包括台灣、中國大陸、日本、韓國，以及其他東亞國家。

【相關連結】

• 交通部民用航空局－－超輕型載具空域資料